Constitui-se essencialmente na programação financeira do governo. Sua existência, já desde 1964, decorre principalmente da não-adoção do princípio da universalidade na elaboração do orçamento (fiscal) da União, em que eram —e ainda são — excluídas várias operações realizadas pelo Tesouro (que não passam pelo crivo do Congresso Nacional), nem sempre fáceis de enumerar, até porque às vezes circunstanciais.